提升政府部门采购科学决策水平
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——政府机构装备采购决策评估体系实践与探索

政府采购是指政府机构利用财政性资金和政府借款进行采购,以满足日常工作运转和公共服务需要的过程。我国政府采购工作发展时间不长,政府采购管理尚处于探索阶段,机构设置和人员意识方面有待加强,实施过程中不可避免会出现一系列难题,其中最核心的问题就是如何做好采购决策工作,以提高采购资金使用效率,合理规划财政支出,保证经费效益最大化。

与企业采购决策相比较,现阶段政府部门采购决策存在以下特点:

1.效益难量化:以企业相比,政府作为行使国家行政管理职能的组织,其采购物资主要用于社会公共服务,但产生的社会效益很难用具体数值量化,增大了衡量投入产出比的难度。

2.政府部门各项工作之间缺乏可比性:政府部门服务对象为社会人群和企业,其服务范围广泛,各部门在社会服务中所发挥着不可或缺和互补的作用,因此不同部门需求物资所产生的效益缺乏可比性。

3.采购经费并非一次到位,无法满足所有需求:政府财政预算编制精细化不足和财政收入来源多样化决定了政府预算经费有一定限额且分批下拨,但在实际工作中却同时存在多个采购需求,如何合理分配当前下拨经费,满足紧急性采购或重要性采购,是采购决策中需要考虑的核心问题。

由于存在上述特点,政府部门采购决策大多凭借主观判断,科学地开展决策工作存在很大难度。本文结合实际咨询项目实施经验,就政府部门如何科学合理地开展采购决策进行了初步探寻。

某省会政府单位每年所需采购物资种类繁多,采购需求来自该单位下属各部门,物资用途各不一样,且财政下拨经费不可能满足所有的采购需求。另外,所有采购需求中,金额较大的项目每年有数十个,几乎占采购总金额的80%以上。在上述情况下,该单位采购管理部门面临着“哪些采购项目需要上,哪些先上,哪些后上”的采购决策,若采购决策失误,有可能会造成巨大损失,或是引起该单位其他需求部门的不满,因此采购决策工作面临极大压力。如何挑选出最重要的项目来给予经费倾斜,科学合理地进行决策,成为该单位采购工作中首要解决的问题。

海博智业管理咨询公司在对该政府单位装备采购决策评估项目实施过程中,发现要解决上述问题,存在以下几个难点:

1.该政府单位绝大多数采购物资用于公共服务,所产生的社会效益无法进行量化,且原有决策方式为主观判断,没有可信的分析材料支撑,采购决策被认为缺乏统一尺度和科学性。

2.该政府单位下属各需求部门工作领域各不相同,其工作职能都属于社会服务,无法衡量相互之间的重要性,这导致采购项目的效益也无法进行跨部门比较。

3.前期预算编制、采购需求申报环节上,申报管理薄弱,需求部门提交的材料不够精细、齐全,同时对于自身物资需求缺乏进行计划性的安排,后期突发需求多,从而增加了采购决策的难度。

针对以上难点,海博智业项目组提出了从技术、财务两方面考虑,对采购决策实行双向管控的评估模式:将采购决策分解为两个问题:“需不需要够购买”和“应该先让谁购买”,从技术层面回答“需不需要购买”,从财务角度回答“应该让谁先购买”。

1.需不需要购买?

回答这个问题,要从物资采购必要性和技术可行性两方面出发,考虑决定需求部门所申报的需求是否合理。

(1)物资采购必要性应考虑以下方面:

a、从技术角度出发,判断需求部门是否需要采购装备或所申报装备能否弥补申报部门现有工作能力短板;

b、从技术角度出发,以现有的装备情况作为对照,判断需求部门的采购需求是否为重复购买;

c、需求部门所申报的采购需求是否与单位相关规定有冲突。

(2)技术可行性可从以下几个方面进行考虑:

a、采购回来的物资是否能与现有配套资源良好衔接,发挥效益;

b、采购物资建设和使用方案在技术方面必须周全、完善,不采用过分超前或落后技术。

2.应该先让谁买?

这是项目中最核心的问题,也是本文重点。回答这个问题必须要对采购需求进行效益比较,但由于无法量化采购物资产生的社会效益,在此要避开直接对效益进行比较,可从以下三个角度考虑:

(1)采购需求紧急程度:政府采购需求来源有很多方面,实际工作需要、上级主管部门要求、自然灾害等都是可能触发采购需求的因素,但这些因素在实际情况中紧急程度各不一样,根据采购需求来源紧急程度不同,可以对采购需求的优先级别进行分档,确保对需要物资快速到位的采购需求优先支持。

(2)采购效益(对本部门工作提升程度的大小):物资首先帮助需求部门提升工作能力,需求部门工作能力提升了,才会促进该单位整体社会效益进行提升。虽然各部门所采购物资对于该单位整体社会效益贡献无法量化衡量,但对于各部门自身工作能力提升的程度却可以进行横向比较,项目组参照各部门工作职责选取具有代表性的指标,赋予指标提升程度一定的分值,最后将各项分值加总,得出各部门采购效益排名。但在此要考虑到各部门人员数量和原有设备情况不相同,表现越好的指标,其提升难度越大。

(3)采购风险(需求单位应该有条件保障采购物资正常发挥预期效益):从采购需求提出到物资产出效益,其中间过程存在着影响物资效益正常发挥的风险,主要来源于采购决策风险和物资管理不善引起的损失。提高经费使用率,物资效益最大化,不仅要从方向上进行控制,做出正确的采购决策,也要在过程中加强采购物资管理,包括大型采购项目中的建设管理和完工后的使用管理,以降低效益风险。从这个方向出发,挑选出能够保障物资发挥效益的维度,再沿着维度细化指标,赋予各项指标分值。

海博智业管理咨询公司在明确问题的解决思路后,对采购决策使用的具体评估工具进行了细化,构成了适用于该政府部门的采购决策评估体系:

1.需求紧急程度

(1)首先是由上级主管部门下达任务或紧急事件产生的需求,按照完成时限进行排序

(2)其次是对于缺乏物资无法开展工作产生的需求,

(3)最后是为在现有基础上提高工作效率的采购需求。

采购优先顺序为:A>B>C,并对A、B、C三个等级分别赋予3分、2分、1分(A等级中最后一位分值为3分,每往前一位,就在后面一位分值基础上加1分)

2.对于本部门工作能力提升程度

以该单位下属某窗口服务部门为例,该部门长期接触社会性业务办理,自身人员编制不能满足其工作需求,工作人员业务办理经常出现差错,严重降低了该单位社会形象,因此该部门决定采购一批物资,以帮助提升工作效率。为合理衡量出这批物资产生的效益,选取以下指标:

接待量:一天之内该部门接待前来办理业务人员数量

差错率:一天之内工作人员出现差错的业务数量占业务总数的份额

等待时间:一天之内前来办理业务的人员平均等待时间。

以接待量为例,效率指标评分表细化如下:

3.保障物资正常发挥预期效益

通过与客户不断沟通,并结合访谈调研和资料研读分析中所得到的信息,选取了以下维度作为评估原则:

(1)需求部门需要提供相关材料来证明需求物资能产生预期社会效益的明确程度;

(2)申报采购需求时,必须充分考虑到采购物资的管理——制订完善的管理规范,以达到降低风险和“以评促建”的目的;

(3)参照PDCA循环,对采购需求物资所产生效益进行后评估,内容包括预期效益达到程度和装备使用质量情况、性能发挥程度,以反馈前期决策的目的。

指标细化完成后,海博智业建议该单位从下属各业务部门抽调业务骨干,组成采购评估专家库。需求部门在提出采购需求时,必须提交需求来源证明材料、物资效益明确材料、项目建设方案等申报材料,由评估人员对需求处队提交的材料进行评估,将每个采购项目评估所得的分值列出,得出各部门上报采购需求的优先顺序。

通过本次项目实施,该政府单位在采购决策管理方面取得了如下回报:

1.细化采购需求类型,进行采购紧急程度分档,确保经费效益最大化

采购决策的目的是保证经费能发挥出最大效益,要达到目的必须要解决两个问题:如何找出最急需的采购需求和如何保障对采购物资发挥效益。采购决策评估体系充分考虑了经费倾斜方向和管理保障两部分,通过对采购需求重要性评估,对经费倾斜方向提供了参考,同时评估指标的导向性也促使各需求部门完善物资管理制度,规避了过程中影响物资效益发挥的风险。

2.量化采购提升效益指标,避开采购效益的跨部门比较,科学决策,帮助客户解决了困扰已久的难题

项目实施之前,客户对于采购需求的重要性大多依据主观判断,很多采购决策都是“拍脑袋”式的决定,需求部门对此也诟病不已。通过本次项目的实施,该单位采购决策评估有了科学性的工具,不仅保障了经费使用的高效性,同时改变了各需求部门对采购决策“难决策,乱决策”的看法。

3.提升需求部门的采购基础管理,达到“以评促建”的目的

该政府单位对采购管理基础较为薄弱,存在需求申报和使用跟踪材料信息不全、精细程度不足的问题,没有对采购决策进行足够的信息支撑,造成了决策困难和物资在质量、功能上没有满足预期需求的现象。项目组对以往采购需求申报材料分析和采购决策过程需要信息两方面出发,制订了需求申报材料模板,保证采购需求信息精细程度和完整性,提升了采购管理水平。

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